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西藏自治区财政厅关于加强政府采购活动内部控制管理的实施意见

发布时间:2016-11-24 09:57


藏财采办〔2016〕31号

 

各市(地)财政局,自治区各委、办、厅、局,各人民团体:
    为落实党风廉政建设主体责任,推进依法采购,深化政府采购制度改革,进一步规范政府采购活动中的权力运行,强化内部流程控制,促进政府采购提质增效,根据《财政部关于加强政府采购活动内部控制管理的指导意见》(财库〔2016〕99号),结合我区实际,现提出如下实施意见:
  一、总体要求
  (一)指导思想。
  以党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会和自治区党委八届六次、七次、八次、九次全委会精神为指导,按照“四个全面”战略布局,适应政府职能转变和构建现代财政制度需要,落实政府采购法律法规要求,遵照《行政事业单位内部控制规范(试行)》(财会〔2012〕21号)和《财政部关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》(财会〔2015〕24号)相关规定,坚持底线思维和问题导向,改进政府采购监督方式,创新政府采购管理手段,切实加强政府采购活动中的权力运行监督,有效防范舞弊和预防腐败,提升政府采购活动的组织管理水平和财政资金使用效益,提高政府采购公信力。
  (二)基本原则。
  1.全面管控与突出重点并举。将政府采购内部控制管理贯穿于政府采购执行与监管的全流程、各环节,全面控制,重在预防。抓住关键环节、岗位和重大风险事项,从严管理,重点防控。
  2.分工制衡与提升效能并重。发挥内部机构之间,相关业务、环节和岗位之间的相互监督和制约作用,合理安排分工,优化流程衔接,提高采购绩效和行政效能。
  3.权责对等与依法惩处并行。在政府采购执行与监管过程中贯彻权责一致原则,因权定责、权责对应。严格执行法律法规的问责条款,有错必究、失责必惩。
  (三)主要目标。
  以“分事行权、分岗设权、分级授权”为主线,通过制定制度、健全机制、完善措施、规范流程,逐步形成依法合规、运转高效、风险可控、问责严格的政府采购内部运转和管控制度,做到约束机制健全、权力运行规范、风险控制有力、监督问责到位,实现对政府采购活动内部权力运行的有效制约。
  二、主要任务
  (一)落实主体责任。
     1.采购人。采购人应当做好政府采购业务的内部归口管理和所属单位管理,明确内部工作机制,一个窗口对外,重点加强对预算管理、计划编制、采购需求、政策落实、信息公开、履约验收、支付结算、结果评价及运用等的管理。
  预算管理。重点是资金申报、指标管理,以及根据自治区财政部门制定集采目录和限额标准编制政府采购预算等。
  计划编制。重点是编制实施计划、采购清单核实、组织形式和采购方式选择、代理机构确定及具体采购时间安排等。
  采购需求。重点是需求描述、参数设置、功能(性状)阐述等,必要时可聘请专业机构或专业人员。
  政策落实。重点是落实《中华人民共和国政府采购法》(以下简称《采购法》)规定的保护环境、扶持不发达地区和少数民族地区、促进中小企业发展等政策,以及国务院财政部门制定的其他政府采购政策。具体可通过制定采购需求标准、预留采购份额、价格评审优惠、优先采购等措施落实相关采购政策。
  信息公开。重点是根据《政府采购信息公告管理办法》(财政部第19号令)、《财政部关于做好政府采购信息公开工作的通知》(财库〔2015〕135号)相关要求,对采购项目公告、采购文件、采购项目预算金额、采购结果等信息进行信息公开。若采购人无法及时按要求在指定的政府采购信息发布媒体上公开相关信息,可委托政府采购代理机构做好信息公开工作,但应在委托书中予以明确。
  履约验收。采购人应当高度重视对供应商的履约验收,要严格按照《采购法》《采购法实施条例》相关要求加强验收管理,按照政府采购合同规定的技术、服务、安全标准逐项验收并出具验收报告,必要时可邀请国家认可的质量检测机构或聘请专业人员参与验收,甚至可以邀请其他未中标、成交的供应商参与验收(当然,未中标、成交供应商的意见只能作为验收的参考材料)。同时,政府向社会公众提供的公共服务项目,验收时应当邀请服务对象参与并出具意见,验收结果应当向社会公告。
  支付结算。重点是按照财政资金直接支付的相关要求,准备好直接支付所需的相关证明材料,向财政国库支付部门申请支付,办理支付结算。
  结果评价。加强对采购结果的评价管理,是推进政府采购制度改革,实现政府采购“物有所值”制度目标的重要举措。采购人要按照《党政机关厉行节约反对浪费条例》第十二条相关规定,加强对政府采购的资金节约、政策效能、透明程度以及专业化水平进行综合、客观评价,检验采购活动是否严格执行了经费预算和资产配置标准,是否合理确定了采购需求,有无超标准采购、超出办公需要采购等。
     2.采购代理机构(包括集中采购机构和社会代理机构)。采购代理机构应当建立完善的内部监督管理制度,具备开展政府采购业务所需的评审条件和设施。采购代理机构应当做好流程控制,围绕委托代理、编制采购文件和拟订合同文本、执行采购程序、代理采购绩效等政府采购活动的重点内容和环节加强管理。代理机构还应当记录政府采购评审专家履职情况。
  建立健全内部监督管理制度。主要包括工作岗位责任制度、工作人员执业守则、员工培训管理制度、工作流程控制制度、工作人员定期轮岗制度、采购文件编制审核制度、采购档案管理制度、廉洁制度等。
  具备开展政府采购业务所需的评审条件和设施。既要具备满足代理采购业务所需的办公条件和办公设施,又要具备独立的开标、评标场所和录音录像、门禁系统等电子监控设备。
  委托代理。采购代理机构应根据采购人的委托办理采购事宜,采购代理机构与采购人的关系是委托代理关系,应根据采购人所委托的采购范围、权限和期限等具体事项开展采购活动。一般而言,委托代理协议应包括但不限于:采购项目基本情况;采购范围和方式;采购人和采购代理机构在采购需求的制定,公告的发布,采购文件的编制、印刷、发售和澄清,接收投标、响应文件,组织开标和评审以及确定中标成交供应商,项目采购完成的期限,签订合同,履约验收,以及答复供应商的疑问、质疑等方面的权利和义务;违约责任;纠纷的解决途径等。
  编制采购文件。代理机构应在采购人委托的范围内,根据政府采购政策、采购预算、采购需求编制采购文件,采购需求的确定应合规、完整、明确。采购文件不得要求或者标明供应商名称或者特定货物品牌,不得含有指向特定供应商的技术、服务等条件。采购文件应当包括商务条件、采购需求、资格条件、报价要求、评审方法和标准、拟签订合同的合同文本等内容。
  合同文本拟定。政府采购合同即要包括《合同法》所规定的、合同一般需要具备的基本条款,如当事人的名称或者姓名和住所、标的、数量、质量、价款或者报酬、履行期限、地点和方式、违约责任、争议解决方法等,又要有区别于一般民事合同的、凸显政府采购管理要求的条款,如资金支付条款、政策性要求条款、有关预防腐败要求的条款、履约验收条款、有关维护国家利益(公共利益)及国家安全要求的条款、合同强制备案条款等。
  执行采购程序。政府采购相关法规制度对每种采购方式均提出了明确而具体的要求,采购代理机构要严格按照规定的时限、程序和要求组织采购活动,并按要求将相关信息进行公开公示。
  询问质疑答复。根据委托代理协议约定的权利义务范围,就采购人委托授权范围内的事项作出答复。对超出采购人委托授权范围的,采购代理机构只需履行告知义务,即告知供应商向采购人提出即可,而不必先受理再转交。
  记录政府采购评审专家履职情况。评审专家履职情况主要包括:是否遵守评审纪律,是否按照采购文件规定的评审方法和评审标准进行评审,是否存在明显的倾向性,是否收受采购人、代理机构或者供应商贿赂或者其他不正当利益,是否明知与供应商存在利害关系而未自行回避,是否泄露评审文件、评审情况或者评审中知悉的商业秘密等。代理机构发现上述情况应及时要求评审专家改正,同时对上述情况进行记录,及时报告财政部门。
  代理采购绩效。根据《政府采购法实施条例》的立法精神,政府采购的管理重心由以往的程序控制调整到采购需求和履约验收管理。若采购人将政府采购合同履约验收委托给采购代理机构,则代理机构应当在委托事项范围内完成合同履约验收工作。
  3.监管部门。监管部门应当强化依法行政意识,围绕放管服改革要求,重点完善采购方式审批、采购进口产品审核、投诉处理、监督检查等内部管理制度和工作规程。
    采购方式审批。重点是按照《政府采购法》《政府采购法实施条例》和《政府采购非招标方式管理办法》(财政部第74号令)相关规定,对采购公开招标限额标准以上的采购项目因特殊情况需要采取公开招标以外采购方式的审批。采购人申请采用非招标方式采购的,应当向财政部门提交以下材料(但不仅限于以下材料)并对材料的真实性负责:采购人名称、采购项目名称、项目概况等项目基本情况说明;项目预算金额、预算批复文件或者资金来源证明;拟申请采用的采购方式和理由;国务院财政部门规定的其他材料。
  采购进口产品审核。按照《政府采购进口产品管理办法》规定,对应当采购本国产品,因特殊原因确需采购进口产品(所谓进口产品是指通过中国海关报关验放进入中国境内且产自关境外的产品),对采购人报送的相关资料进行程序性审核。
  投诉处理。按照依法行政的要求,监管部门处理投诉必须经由法定的调查程序,在查清事实、证据确凿的情况下才能依法作出投诉处理决定。投诉处理应遵循以下标准:行使行政职权的主体合法,合乎法定职权范围,证据确凿,适用法律法规正确,符合法定程序,不滥用职权。
  监督检查。重点是对代理机构和集采机构的检查考核,对政府采购评审专家职责履行情况进行考核,对政府采购活动及当事人进行监督检查。
  (二)明确重点任务。
  1.严防廉政风险。牢固树立廉洁是政府采购生命线的根本理念,把纪律和规矩挺在前面。针对政府采购岗位设置、流程设计、主体责任、与市场主体交往等重点问题,细化廉政规范、明确纪律规矩,形成严密、有效的约束机制。
  2.控制法律风险。切实提升采购人、集中采购机构和监管部门的法治观念和法律水平,依法依规组织开展政府采购活动,提高监管水平,切实防控政府采购执行与监管中的法律风险。
  3.落实政策功能。准确把握政府采购领域政策功能落实要求,严格执行政策规定,准确运用制定采购需求、预留采购份额、价格评审优惠、优先采购等落实政府采购政策的具体措施,切实发挥政府采购在实现国家经济和社会发展政策目标中的作用。
  4.提升履职效能。落实精简、统一、效能的要求,科学确定事权归属、岗位责任、流程控制和授权关系,推进政府采购流程优化、执行顺畅,提升政府采购整体效率、效果和效益。
  三、主要措施
  (一)明晰事权,依法履职尽责。采购人、采购代理机构和监管部门应当根据法定职责开展工作,既不能失职不作为,也不得越权乱作为。
  1.实施归口管理。采购人应当明确内部归口管理部门,具体负责本单位、本系统的政府采购执行管理。归口管理部门应当牵头建立本单位政府采购内部控制制度,明确本单位相关部门在政府采购工作中的职责与分工,建立政府采购与预算、财务(资金)、资产、使用等业务机构或岗位之间沟通协调的工作机制,加强内部审核,共同做好编制政府采购预算和实施计划、确定采购需求、组织采购活动、履约验收、答复询问质疑、配合投诉处理及监督检查等工作。归口管理部门应加强对政府采购进口产品、变更政府采购方式等事项的内部审核,加强对政府采购项目的质疑投诉答复管理、安全保密管理、业务资料保存管理、验收管理等,定期对政府采购业务进行统计分析,并在内部进行通报。
  2.明确委托代理权利义务。委托采购代理机构采购的,采购人应当和采购代理机构依法签订政府采购委托代理协议,明确代理采购的范围、权限和期限等具体事项,必要时可事前与代理机构先行沟通具体委托事项。采购代理机构应当严格按照委托代理协议开展采购活动,不得超越代理权限。
  3.强化内部监督。采购人、采购机构和监管部门应当发挥内部审计、纪检监察等机构的监督作用,加强对采购执行和监管工作的常规审计和专项审计。畅通问题反馈和受理渠道,通过检查、考核、设置监督电话或信箱等多种途径查找和发现问题,有效分析、预判、管理、处置风险事项。
  (二)合理设岗,强化权责对应。合理设置岗位,明确岗位职责、权限和责任主体,细化各流程、各环节的工作要求和执行标准。
  1.界定岗位职责。采购人、采购机构和监管部门应当结合自身特点,对照政府采购法律、法规、规章及制度规定,认真梳理不同业务、环节、岗位需要重点控制的风险事项,划分风险等级,建立制度规则、风险事项等台账,合理确定岗位职责。
  2.不相容岗位分离。采购人、采购机构应当建立岗位间的制衡机制,采购需求制定与内部审核、采购文件编制与复核、合同签订与验收等不相容岗位原则上应当分开设置。
  3.相关业务多人参与。采购人、采购机构对于评审现场组织、单一来源采购项目议价、合同签订、履约验收等相关业务,原则上应当由2人以上共同办理,并明确主要负责人员。
  4.实施定期轮岗。采购人、集中采购机构和监管部门应当按规定建立轮岗交流制度,按照政府采购岗位风险等级设定轮岗周期,风险等级高的岗位原则上应当缩短轮岗年限。不具备轮岗条件的应当定期采取专项审计等控制措施。建立健全政府采购在岗监督、离岗审查和项目责任追溯制度。
  (三)分级授权,推动科学决策。明确不同级别的决策权限和责任归属,按照分级授权的决策模式,建立与组织机构、采购业务相适应的内部授权管理体系。
  1.加强所属单位管理。主管预算单位应当明确与所属预算单位在政府采购管理、执行等方面的职责范围和权限划分,细化业务流程和工作要求,加强对所属预算单位的采购执行管理,强化对政府采购政策落实的指导。
  2.完善决策机制。采购人、采购机构和监管部门应当建立健全内部政府采购事项集体研究、合法性审查和内部会签相结合的议事决策机制。对于涉及民生、社会影响较大的项目,采购人在制定采购需求时,还应当进行法律、技术咨询或者公开征求意见。监管部门处理政府采购投诉应当建立健全法律咨询机制。决策过程要形成完整记录,任何个人不得单独决策或者擅自改变集体决策。
  3.完善内部审核制度。采购人、采购机构确定采购方式、组织采购活动,监管部门办理审批审核事项、开展监督检查、做出处理处罚决定等,应当依据法律制度和有关政策要求细化内部审核的各项要素、审核标准、审核权限和工作要求,实行办理、复核、审定的内部审核机制,对照要求逐层把关。
  4.建立甲方代表授权制度。代理采购人(甲方)参与政府采购评审的代理应具备与所参与评审的项目相符的专业能力,并由采购人进行书面授权,以确保甲方代理的合法地位。
  (四)优化流程,实现重点管控。加强对采购活动的流程控制,突出重点环节,确保政府采购项目规范运行。
  1.增强采购计划性。采购人应当提高编报与执行政府采购预算、实施计划的系统性、准确性、及时性和严肃性,制定政府采购实施计划执行时间表和项目进度表,有序安排采购活动。采购人应严格按照自治区财政部门的相关要求,及时报备政府采购实施计划。
  2.加强关键环节控制。采购人、集中采购机构应当按照有关法律法规及业务流程规定,明确政府采购重点环节的控制措施。未编制采购预算和实施计划的不得组织采购,无委托代理协议不得开展采购代理活动,对属于政府采购范围未执行政府采购规定、采购方式或程序不符合规定的及时予以纠正。
  3.明确时限要求。采购人、集中采购机构和监管部门应当提高政府采购效率,对信息公告、合同签订、变更采购方式、采购进口产品、答复询问质疑、投诉处理以及其他有时间要求的事项,要细化各个节点的工作时限,确保在规定时间内完成。
  4. 强化利益冲突管理。采购人、集中采购机构和监管部门应当厘清利益冲突的主要对象、具体内容和表现形式,明确与供应商等政府采购市场主体、评审专家交往的基本原则和界限,细化处理原则、处理方式和解决方案。采购人员及相关人员与供应商有利害关系的,应当严格执行回避制度。
  5. 健全档案管理。采购人、集中采购机构和监管部门应当加强政府采购记录控制,按照规定妥善保管与政府采购管理、执行相关的各类文件。
  四、保障措施
  采购人、集中采购机构和监管部门要深刻领会政府采购活动中加强内部控制管理的重要性和必要性,结合廉政风险防控机制建设、防止权力滥用的工作要求,准确把握政府采购工作的内在规律,加快体制机制创新,强化硬的制度约束,切实提高政府采购内部控制管理水平。
  (一)加强组织领导。建立政府采购内部控制管理工作的领导、协调机制,做好政府采购内部控制管理各项工作。要严格执行岗位分离、轮岗交流等制度,暂不具备条件的要创造条件逐步落实,确不具备条件的基层单位可适当放宽要求。集中采购机构以外的采购代理机构可以参照本意见建立和完善内部控制管理制度,防控代理执行风险。
  (二)加快建章立制。抓紧梳理和评估本部门、本单位政府采购执行和监管中存在的风险,明确标准化工作要求和防控措施,完善内部管理制度,形成较为完备的内部控制体系。
  (三)完善技术保障。运用信息技术落实政府采购内部控制管理措施,政府采购管理交易系统及采购人内部业务系统应当重点强化人员身份验证、岗位业务授权、系统操作记录、电子档案管理等系统功能建设。探索大数据分析在政府采购内部控制管理中的应用,将信息数据科学运用于项目管理、风险控制、监督预警等方面。
  (四)强化运行监督。建立内部控制管理的激励约束机制,将内部控制制度的建设和执行情况纳入绩效考评体系,将日常评价与重点监督、内部分析和外部评价相结合,定期对内部控制的有效性进行总结,加强评估结果应用,不断改进内部控制管理体系。财政部门要将政府采购内部控制制度的建设和执行情况作为政府采购监督检查和对集中采购机构考核的重要内容,加强监督指导。

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